Надо ли нарушать принцип разделения властей

2010-11-08

Автор: Руман МАКУЕВ

Новый устав г. Орла рождается в непростой общественно-политической дискуссии. «ОВ» публикует ответ Румана Макуева — заслуженного юриста РФ, доктора наук на одну из публикаций нашего издания



Прочитал в вашей газете статью «Орловские полумэры» (№29 от 20 октября 2010 г.). Не мог не отреагировать и не высказать свое видение этого вопроса.

Устав г. Орла – это его основной акт законодательной силы, и, безусловно, он имеет важное значение для людей, проживающих в этом городе, да и для гостей тоже. В целом проект Устава в юридическом плане – добротный документ.

Однако у меня лично вызывает решительное возражение ст. 17 проекта Устава, где предлагается избрание мэра городским Советом народных депутатов и он же (т.е. мэр) становится его (Совета) председателем. Этот же Совет (под председательством избранного им мэра) нанимает так называемого сити-менеджера как исполнительный орган власти (угадайте с трех раз, с чьей подачи будет подобрана его кандидатура).

Несомненно, если Устав готовится с учетом конкретной личности, например, действующего мэра, то данная статья не вызывала бы особого беспокойства. В этом случае были бы надежные гарантии того, что власть будет заниматься делом, а не имитацией бурной деятельности и политическими комбинациями. Но управленческая система лишь тогда эффективна, когда она выстраивается не под личность, а с целью оптимизировать демократические процессы в обществе независимо от того, кто приходит к власти. Поэтому необходимо, чтобы система политической власти и управления была способна выбрасывать малоэффективных должностных лиц любого ранга. Это идеальный и труднодостижимый вариант. Но мы должны к нему сознательно стремиться, а не придумывать сиюминутные выгодные прожекты, которые в будущем могут аукнуться разрушительно. Поэтому система управления и оттачивается тысячелетиями. У Аристотеля (384 – 322 г.г. до н.э.) читаем: «…посредством законов и остального распорядка устроить дело так, чтобы государство было совершенным, чтобы должностным лицам невозможно было нажиться».

Мои возражения вызваны следующими соображениями. Предусмотренный этой статьей порядок избрания мэра, ожидаемое его статусное положение, действительно, сужает высшее непосредственное выражение власти народа (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ). Но главное, на мой взгляд, даже не в этом, а в том, что нарушается принцип разделения властей. Он действует не только в системе государственной власти (ст. 10 Конституции РФ), но и в системе муниципальной власти. Именно его бесконечное нарушение постоянно приводило к кризису и угасанию местного самоуправления (земство, советы, разного рода иные муниципальные образования) в России.

В любом муниципальном образовании, в том числе в г. Орле, действуют две ветви власти: 1) городской представительный орган – правотворческий (у нас городской Совет); 2) глава муниципального образования – мэр и его администрация как исполнительная власть. Эти две власти, уравновешивая друг друга посредством системы «сдержек и противовесов», должны работать в едином ритме в интересах своих избирателей. Сводить исполнительную власть к должности «сити-менеджера» – наемного городского управляющего – значит вступить в противоречие с духом Конституции РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

То, что предлагается в проекте Устава – это способ формирования бесконтрольного «коллективного» доминанта (если не сказать – повелителя) – всевластного Совета во главе с мэром, держащего исполнительную власть в лице сити-менеджера в услужении. При таком раскладе мэр на данной территории становится абсолютом власти. К чему приводит любое всевластие, даже самого хорошего человека и патриота, в истории управления, к сожалению, тьма примеров.

Не ложится в качестве аргумента в пользу предлагаемой версии «концепция» (точнее, требование) президента РФ об усилении роли органов местного самоуправления. Президент имеет в виду достижение этой цели, главным образом, на основе активизации непосредственного участия населения средствами и способами прямой демократии (V глава федерального закона), а не консервации их с помощью «сити-менеджера».

Надо еще учитывать вполне допустимый факт, сумеет ли горсовет гарантировать уставное поведение своего формального лидера. Не получится ли так, что глава горсовета сумеет из депутатов, как это не раз бывало в нашей отечественной истории, сформировать согласное молчаливое большинство, что обеспечит ему роль председателя исполкома советского образца и, даже больше, первого секретаря горкома партии. Для демократического фона всегда можно найти двух-трех тоже своих шумливых депутатов, которые постоянно будут играть роль «несогласных», «оппозиции», типа либеральных демократов.

Кроме этих предлагаемых, якобы оправдавших себя где-то, трех моделей (считающихся хорошими, но в перспективе, как и любая модель, могущих таковыми перестать быть), предлагаем вполне конституционный вариант модели соотношения высших органов власти городского муниципального образования, где горсовет будет иметь весомую власть, не нарушая при этом конституционный принцип разделения властей, гарантирующий функционирование Совета на основе принципов верховенства права, законности и оптимальности. При этом я за то, чтобы кандидатуры на эти две ключевые должности представлялись губернатору Орловской области, а он из них отдал бы предпочтение трем кандидатам на каждую должность. Совет же на основе тайного голосования, на альтернативных началах осуществляет из тройки выборы одного человека на вакантную должность.

Такая структурно-функциональная система предполагает выборы Советом мэра и своего председателя (спикера). И это не противоречит ч. 2 ст. 36 федерального закона. Мэр формирует администрацию, состав которой утверждается горсоветом. Совет же, как и положено, занимается своей нормативно-организационно-регулятивной деятельностью.

Таким образом, я за избрание мэра Орловским городским Советом, однако, чтобы он возглавлял исполнительную власть города, а не представительную. Если такое положение блокируется, то я – за выборы мэра народным голосованием. Избираемый населением мэр приобретает в городе статус высшего должностного лица. Повторюсь, что для местного самоуправления демократичнее, а следовательно, более предпочтителен предложенный мною «двухзвенный» механизм, т.е. две ветви власти. Главное, чтобы муниципальные служащие служили городу в духе законов, а не корпоративным и иным интересам.

Надо вспомнить и о том, что система органов местного самоуправления, порядок их формирования выстраивается на длительный период. Поэтому, наверное, надо поинтересоваться, что думает по этому вопросу молодежь, наши студенты. Для интереса провел среди нескольких групп студентов письменный опрос по данному вопросу. И выяснилось, что 85 процентов из них за «народного» мэра, т.е. чтобы он избирался народным голосованием. Подобные «сигналы» мы должны учитывать.

В статье автор сетует на то, что жители Орла интересуются проектом Устава «крайне вяло». Здесь виноваты лоббисты определенной схемы прохождения отдельных положений данного документа и депутаты горсовета, объявившие результаты «всенародного» обсуждения совещательными и никак не повлияющими на голосование господ депутатов. И кто в этом случае будет что-то говорить, писать? Правильно, только тот, кто по своей душевной наивности продолжает верить, что его мнение может быть услышано и хоть как-то влияет на решение этого животрепещущего для всех нас вопроса.